Afgelopen weekend kwam British Steel (de Britse staalgigant) herhaaldelijk in het nieuws, omdat het bedrijf in ernstige moeilijkheden verkeert. De Chinese Jingye Group, die het vijf jaar geleden nog van een faillissement redde via een overname, besloot de hoogovens in Scunthorpe (in het noorden van het VK) te sluiten vanwege de enorme financiële verliezen die ze veroorzaken. Die sluiting zou volgens Businss Secretary Jonathan Reynolds echter extreem duur én gevaarlijk zijn, wat ertoe leidde dat het Britse parlement zich op zaterdag 12 april genoodzaakt zag om uitzonderlijk samen te komen en noodwetgeving goed te keuren. Het is pas de zesde keer sinds de Tweede Wereldoorlog dat het parlement in het weekend bijeenkomt, een duidelijke indicatie van het belang dat ze aan deze zaak hechten.[1]
Binnen een termijn van één dag werd de Steel Industry (Special Measures) Act 2025 van kracht: een korte, doelgerichte wet, speciaal opgesteld om de situatie in Scunthorpe het hoofd te bieden. De wet voorziet nog niet in een nationalisering van het bedrijf, maar geeft de bevoegde minister wel verregaande bevoegdheden. Zo kan de minister formele en bindende instructies geven over het beheer van het bedrijf. Als die instructies niet worden gevolgd, mag de overheid rechtstreeks zelf ingrijpen om het in stand houden van de hoogovens te verzekeren. Opmerkelijk is dat de wet dit enkel toestaat wanneer het algemeen belang in het gedrag komt. Daarmee geeft de overheid impliciet te kennen dat zij de situatie in Scunthorpe beschouwd als rakend aan het algemeen belang (artikel 2-3 Steel Industry (Special Measures) Act 2025).
Aangezien Jingye in theorie nog steeds het bedrijf leidt, bepaalt de nieuwe wet ook dat iedereen die werknemers tegenhoudt bij het uitvoeren van de instructies van de minister, daarmee een overtreding begaat. Daarnaast voorziet de wet in een compensatieregeling: werknemers die door Jingye worden ontslagen, kunnen toch worden uitbetaald. Jonathan Reynolds heeft bovendien niet uitgesloten dat een nationalisering op termijn een reële optie blijft.
Verklaring van het hevige overheidsingrijpen
Er kunnen terechte vragen worden gesteld bij de beslissing van de Britse regering om alles op alles te zetten om British Steel te redden. Zowel economisch als ecologisch is dat immers niet vanzelfsprekend. De staalindustrie zit al jaren in een neerwaartse spiraal, en hoogovens zijn bijzonder koolstofintensief. Tegenwoordig wordt gesteld dat gerecycleerd staal, waarvoor geen hoogoven nodig is, nagenoeg even sterk, veiliger in gebruik en aanzienlijk beter voor het milieu.
Een eerste, voor de hand liggende verklaring voor de actie van de overheid zijn evenwel de 2.700 werknemers. Een regering (zeker een Labour-regering) wil deze jobs graag behouden, tenminste totdat een degelijke nieuwe overnemer is gevonden. Zonder overheidsingrijpen zou de lokale arbeidsmarkt een zware klap krijgen.
Ten tweede zou het sluiten van de site in Scunthorpe betekenen dat het Verenigd Koninkrijk als enige G7-land niet langer in staat is om ‘virgin’ staal te produceren, staal dat gemaakt is uit pure grondstoffen. Dat lijkt echter eerder een kwestie van nationale trots dan van noodzaak.
Een derde argument dat vaak wordt aangehaald, is dat de UK in dat geval afhankelijk zou worden van buitenlandse import voor zuiver staal, iets wat men in het huidige geopolitieke klimaat liever vermijdt. Ook deze redenering klopt echter niet helemaal: om de hoogovens draaiende te houden, is het Verenigd Koninkrijk immers ook afhankelijk van de import van grondstoffen zoals ijzererts uit het buitenland.
Gevolgen voor het insolventierecht
Om het debat een meer juridische invulling te geven, is het nodig om terug te kijken naar wat er zes jaar geleden gebeurde, vlak vóór de overname door Jingyye Group . In mei 2019 bleek dat British Steel (toen nog in handen van Greybull Capital) haar schulden niet langer kon aflossen. De onderneming belandde daarom in wat men in het Verenigd Koninkrijk compulsory liquidation noemt, liquidatie op bevel van de rechtbank (British Steel Ltd [2019] EWHC 1304 (Ch), [2019] BCC 974).
De rechter werd toen geconfronteerd met aanzienlijke risico’s op het vlak van milieu, volksgezondheid en veiligheid. Een onmiddellijke stopzetting van de activiteiten kon leiden tot gasexplosies, overstromingen en het onbeheerd achterlaten van gevaarlijke stoffen op het terrein. Door de potentiële impact hiervan op het algemeen belang, was er volgens de rechtbank een noodzaak tot voortdurende, gespecialiseerde monitoring van de activiteiten. De onderneming moest blijven draaien totdat er een overnemer werd gevonden; volledige stopzetting was uitgesloten.
Wat deze zaak uitzonderlijk maakt, is dat de resterende beschikbare middelen in eerste instantie niet werden ingezet om schuldeisers terug te betalen (het klassieke doel van een faillissementsprocedure) maar om de voortzetting van de bedrijfsactiviteiten te financieren. Het beschermen van het algemeen belang kreeg voorrang op de belangen van schuldeisers.
Hoewel dit zeldzaam is, is British Steel niet de enige zaak waarin het algemeen belang de doorslag gaf. Ook bij het faillissement van Baglan Operations Ltd., een elektriciteitsproducent, oordeelde de rechter dat de Official Receiver (een soort officiële curator) de activiteiten mocht voortzetten, niet alleen om de belangen van de schuldeisers te behartigen, maar ook om bredere belangen zoals volksgezondheid en veiligheid te beschermen (Re Baglan Operations Ltd [2022] EWHC 647 (Ch), 21 March 2022). Gelijkaardige situaties deden zich voor bij Carillion (een bouwgigant met cruciale infrastructuurprojecten zoals ziekenhuizen en scholen) en bij Thomas Cook, waar de activiteiten ondanks faillissement verder gezet moesten worden omdat miljoenen mensen wereldwijd gestrand waren en gerepatrieerd moesten worden.
Beschikbare faillissementsroutes wanneer het algemeen belang is betrokken
Als het stopzetten van de activiteiten van British Steel zo gevaarlijk was, rijst de vraag waarom men geen alternatieve route koos, zoals herstructurering via ‘administration’. Hoewel deze piste wel degelijk werd onderzocht en op papier een goede oplossing leek, bleek ze in de praktijk niet haalbaar. Geen enkele private partij wilde de rol van administrator (een soort gerechtelijk aangestelde bewindvoerder) opnemen, net vanwege de aanzienlijke milieu-, gezondheids- en veiligheidsrisico’s die onvermijdelijk aan bod zouden komen. Bovendien is ook bij administration het hoofddoel het behartigen van de belangen van de gezamenlijke schuldeisers, wat net als bij compulsory liquidation tot spanningen zou leiden met de klassieke doelstellingen van een insolventieprocedure in dossiers waar bredere maatschappelijke belangen spelen.
Een alternatieve route die theoretisch nog beter aansluit bij situaties als deze, is de zogenaamde special administration (zie bijvoorbeeld: the Water Industry (Special Administration) (England and Wales) Rules 2024). Dit is een bijzondere vorm van reorganisatie die specifiek bestaat voor bedrijven met een openbare nutsfunctie. De procedure werd in het Verenigd Koninkrijk ingevoerd tijdens de grote privatiseringsgolf begin de jaren 1980, toen sectoren zoals water, spoorwegen en energie werden overgedragen aan de private sector. Omdat deze bedrijven essentieel blijven voor het functioneren van de samenleving, werd een mechanisme voorzien om hen te kunnen opvangen bij financiële moeilijkheden. Die zogenaamde SARs (Special Administration Regimes) zijn echter zeer gefragmenteerd: ze zijn telkens sectoraal ingevoerd en dus niet universeel toepasbaar.
Wat special administration zo uniek maakt, is haar centrale doelstelling: het veiligstellen van de essentiële functies die een onderneming uitoefent (zie bijvoorbeeld: section 23 Water Industry Act 1991). Let op, niet de bedrijven zelf worden beschermd, maar wel de essentiële functies die zij uitoefenen. Daarom krijgt overname door een derde partij doorgaans de voorkeur boven een redding van het oorspronkelijke bedrijf. De wet stelt uitdrukkelijk dat bij een special administration de belangen van de schuldeisers ondergeschikt zijn aan het publiek belang. Hoewel de media een SAR soms bestempelen als een “tijdelijke nationalisering”, is dat juridisch niet correct: de overheid neemt het bedrijf zelf niet over, maar grijpt tijdelijk in om te waarborgen dat de publieke functies ononderbroken blijven doorgaan, totdat een geschikte overnemer is gevonden.
Gebrek aan een overkoepelend regime
Helaas komt British Steel niet in aanmerking voor een SAR. Er bestaat immers geen algemeen toepasbare special administration, maar enkel sectorgebonden varianten die gelden voor bepaalde nutsbedrijven. De activiteiten van ondernemingen zoals British Steel of Thomas Cook worden niet beschouwd als essentieel voor het algemeen belang, maar hun stopzetting kan in de praktijk wel degelijk ernstige maatschappelijke gevolgen hebben. Dit leidt tot de merkwaardige situatie waarin een onderneming tijdens haar normale bedrijfsvoering niet als van algemeen belang wordt beschouwd, maar bij een faillissement ineens wél. In de academische literatuur wordt dan ook gepleit voor de invoering van een overkoepelend SAR-regime dat een bredere toepassing mogelijk maakt (zie bijvoorbeeld: KEAY en WALTON, ‘Dealing with Large Insolvent Companies where the Public Interest intrudes: Some forward thinking?’).
Dat zou ook in de huidige situatie bij British Steel een beter en duidelijker juridisch kader bieden. De chaos, hoogdringendheid en improvisatie die afgelopen weekend plaatsvonden in het Verenigd Koninkrijk hadden vermeden kunnen worden als British Steel toegang had gehad tot een SAR. Een special administrator had dan, in een gecontroleerde omgeving, kunnen onderzoeken wat er met de hoogovens moest gebeuren; ofwel via een overname, of via een veilige en verantwoorde sluiting. In dat kader zouden economische, sociale én ecologische overwegingen samen afgewogen kunnen worden.
Belangrijke lessen uit de casus British Steel
Welke lessen kunnen we hieruit trekken voor België? Hoewel België geen massale privatisering heeft gekend zoals het VK, is het scenario van British Steel ook bij ons niet ondenkbaar. Het gaat immers om een privaat bedrijf waarvan de sluiting ernstige gevolgen kan hebben voor het algemeen belang. Een ‘light’ versie van dit verhaal zagen we vorig jaar bij Van Hool, waar vooral het grote aantal werknemers voor maatschappelijke onrust zorgde. Zulke situaties leiden telkens tot dezelfde vraag: is een overheidsingrijpen (lees: bailout) noodzakelijk?
Om dit te vermijden, zou ook België baat kunnen hebben bij een juridisch kader dat vergelijkbaar is met de Britse special administration regimes. Een overkoepelend mechanisme dat toelaat om snel en doordacht op te treden bij ondernemingen waarvan de stopzetting ernstige maatschappelijke consequenties heeft, zou een belangrijke aanvulling kunnen zijn op het bestaande arsenaal aan insolventieprocedures.
Noor Mendonck
Doctoraatsonderzoeker Instituut Financieel Recht
Faculteit Recht en Criminologie, UGent
[1] https://www.gov.uk/government/news/government-acts-to-save-british-steel-production
Corporate Finance Lab 