Constitutionele regels
De Belgische grondwetgever wilde een einde maken aan het verlicht despotisme dat de bevolking onder Willem I had moeten verduren. Doorn in het oog van de zuidelijke oppositie was de beperkte democratische controle over de staatsmacht in het algemeen en over de staatsfinanciën in het bijzonder. Zowel de gehate tienjarige begroting als de gebudgetteerde uitgaven – verricht via het Amortisatiesyndicaat – wensten de opstandelingen dan ook achter zich te laten.
Het Nationaal Congres koos bijgevolg voor (i) de ministeriële verantwoordelijkheid ten aanzien van het parlement en (ii) een jaarlijkse goedkeuring door het parlement van elke ontvangst en uitgave van de staat, van elke belasting en van elke rekening. Deze regels vormen tot op vandaag de basis voor de informatierechten en begrotingsbevoegdheden van het parlement.
Om de begrotingsbevoegdheid daadwerkelijk te kunnen afdwingen, riep het Nationaal Congres het Rekenhof in het leven. Dankzij deze paraparlementaire instelling konden er geen uitgaven meer worden verricht door de uitvoerende macht dan nadat het Rekenhof had gecontroleerd of het parlement haar daartoe wel voorafgaandelijk had gemachtigd. Het Hof keek tevens de rekeningen na en verevende ze. Ambtenaren die uitgaven verrichtten werden aan zijn rechtsmacht onderworpen en de door de regering opgestelde begrotingsontwerpen en rekeningen werden door het Rekenhof becommentarieerd.
Praktijk in het algemeen
Principes zijn echter makkelijker af te kondigen dan te operationaliseren. De macht probeert immers steeds opnieuw te ontsnappen aan de regels die haar trachten te kanaliseren.
Algemeen
Een wildgroei aan parastatale, privaatrechtelijke, Europese en internationale overheidsinstellingen – vergezeld met de rechtsopvatting dat de constitutioneel bepaalde regels er niet (volledig) op van toepassing zijn – heeft ertoe geleid dat de overheidsmacht veelal niet langer wordt uitgeoefend overeenkomstig de constitutionele normen. Dat wil zeggen dat de bevoegdheden niet langer worden uitgeoefend door de in de Grondwet aangeduide organen, met de in de Grondwet bepaalde samenstelling, die op de in de Grondwet bepaalde wijze zijn verkozen of benoemd, met de in de Grondwet bepaalde bevoegdheden en volgens de in de Grondwet bepaalde procedures. De verantwoordingsmechanismes die in de plaats kwamen – zoals europromotoren, regeringscommissarissen of vrijblijvende besprekingen in het parlement naar aanleiding van Europese toppen – kunnen bezwaarlijk worden beschouwd als een volwaardig substituut voor de uitoefening van de democratische controle zoals onze Grondwet die voorziet.
Het resultaat van dit alles is dat de overheidsmacht op het grondgebied steeds vaker niet meer volgens de in de Grondwet voorziene regels wordt uitgeoefend en daardoor niet aan de daarin zo zorgvuldig uitgewerkte checks-and-balances onderworpen is. Het Amortisatiesyndicaat is dood, maar de techniek erachter is springlevend. De macht wordt daardoor meerdere schakels van de volksvertegenwoordigers verwijderd uitgeoefend en niet langer gecontroleerd door elk concreet voorstel voor de voorgenomen machtsuitoefening aan het parlement voor te leggen, zodat het daar voor het oog van het publiek en de pers – in aanwezigheid van de meerderheid – bekritiseerd kan worden door de oppositie, vooraleer de meerderheid middels een stemming de verantwoordelijkheid voor het bekritiseerde beleid op zich neemt.
Begrotingsbevoegdheid
Voor de begroting zijn de klachten vergelijkbaar. Die bevat – in weerwil van het specialiteitsbeginsel – enorme enveloppes, tot 20 miljard euro dik, die de regering dan aan de meest uiteenlopende doelen kan besteden. Andere uitgaven worden gewoon gedebudgetteerd, via nevenbegrotingen, die niet worden goedgekeurd door het parlement of die na de goedkeuring van het parlement niet eens bindend zijn voor de betrokken dienst. Daarnaast worden de veelvuldige waarschuwingen van de Inspectie van Financiën, de Raad van State en het Rekenhof over het onwettig en ongrondwettig gebruik van bepaalde rekeningen eenvoudigweg genegeerd door de beleidsmakers. Tot slot wordt ook de macht van het Rekenhof systematisch verzwakt, o.a. doordat niet langer een voorafgaand visum van het Rekenhof vereist is om tot een betaling over te gaan en doordat zijn rechtsmacht over de ambtenaren die betalingen voor de overheid verrichten werd uitgehold door het Hof van Cassatie en de wetgever.
De heffingen die werden geheven voor het spijzen van de fondsen die instaan voor de afwikkeling van financiële instellingen of de beschermingsregelingen, krijgen steevast de vorm van een retributie, waardoor niet alle essentiële elementen bij wetskrachtige norm worden vastgelegd en ze bijvoorbeeld door een Circulaire van het Afwikkelingscollege van de Nationale Bank van België worden bepaald, terwijl die heffingen in de regel nochtans niet voldoen aan de voorwaarde om te kwalificeren als een retributie. De wettelijke bepalingen die de vergoeding regelen die betaald moet worden voor de verleende waarborgen, voldoen veelal evenmin aan de vereisten om te kwalificeren als retributie of verhaalbelasting.
Het is evenwel niet allemaal kommer en kwel. Doorheen diezelfde periode zijn er ook enkele innovaties gebeurd die de grip van het parlement op de staatsfinanciën hebben versterkt. Zo is het begrotingsrecht gaan focussen op hetgeen financiële verplichtingen doet ontstaan, met name de verbintenissen, eerder dan enkel op de uitvoering van die verplichtingen, namelijk de betaling. Daarnaast is er recent ook meer aandacht voor het begrotingsevenwicht – waar de Staten-Generaal in de Hollandse periode ooit eveneens naar hunkerden –, wat de vrijheidsgraden in de begrotingsbevoegdheid van toekomstige parlementen helpt te bewaren. Het systeem van de vastleggingskredieten en de begrotingsdoelstellingen is voorlopig evenwel nog erg lacuneus. Zo worden het toekennen van toekomstige sociale rechten en het verlenen van waarborgen grotendeels als extrabudgettair behandeld en zijn de begrotingsdoelstellingen thans feitelijk onafdwingbaar.
Informatierechten
Ook op het vlak van de ministeriële verantwoordelijkheid werden er stappen gezet door (i) een geleidelijke uitbreiding van de rechten van de individuele parlementsleden, met o.a. de mogelijkheid om schriftelijke vragen te stellen, en (ii) de meest verreikende interpretatie van de bevoegdheden van een onderzoekscommissie. Die voor de oppositie gunstige evolutie werd door de adviespraktijk van de Raad van State gestopt, doordat deze zich verzette tegen de pogingen om het Duitse voorbeeld te volgen en het mogelijk te maken met één derde van de parlementsleden een onderzoekscommissie in te stellen of de onderzoeksbevoegdheden van de individuele parlementsleden uit te breiden.
Afdwinging
De informatierechten van de parlementsleden behoren grotendeels tot het parlementair recht dat in reglementen vervat ligt en waarbij de parlementsvoorzitter waakt over de naleving. Ze zijn onafdwingbaar voor de rechter.
Daarnaast zijn de schendingen van wetskrachtige en constitutionele regels inzake de begroting moeilijk te identificeren omdat bepaalde handelingen – in tegenstelling tot de begrotingswetten – niet worden gepubliceerd (en daardoor wat doen denken aan de geheime besluiten van Willem I), zoals (i) de begrotingsberaadslagingen waarbij de regering zichzelf machtigt om uitgaven te doen, (ii) de beslissingen en omissies van het overlegcomité en (iii) de boekingen in de orde- en thesaurierekeningen, klasse 1- en klasse 4-rekeningen of op de virtuele organieke fondsen. Het Rekenhof beschikt tevens niet over de dwangmiddelen om ambtenaren tot hun wettelijk verplichte medewerkingsplicht aan te zetten. De regels op de openbaarheid van bestuur worden ook niet loyaal nageleefd door de administratie.
Indien een rechtsonderhorige of een parlementslid dan toch kennis krijgt van deze handelingen of omissies, is het niet eens duidelijk welk rechtscollege bevoegd is en dreigt hij geen voldoende persoonlijk belang te hebben om op ontvankelijke wijze een procedure aanhangig te maken. Individuele parlementsleden kunnen immers slechts opkomen ter bescherming van de prerogatieven die eigen zijn aan de individuele uitoefening van hun mandaat en niet tegen de schending van de aan het parlement voorbehouden bevoegdheden door de regering.
Als de rechtscolleges zich dan al uitspreken, verlenen ze ruime discretionaire bevoegdheden in budgettaire aangelegenheden en hanteert het Grondwettelijk Hof zelfs een feitenvrije benadering van het recht.
Dat alles maakt de wetskrachtige en constitutionele regels inzake de begrotingsbevoegdheid en de informatierechten van het parlement in vele gevallen praktisch juridisch onafdwingbaar.
Prakijk bij reddingsoperaties
Bij de redding van banken en overheden werden de in de constitutionele normen voorziene begrotingsbevoegdheden en informatierechten van het parlement veelal omzeild.
De reddingen werden o.a. doorgevoerd
- via de afwending van een begrotingsruiter, terwijl die helemaal niet toeliet om voor dat soort doeleinden “voorschotten” te verrichten,
- via orde- en thesaurierekeningen die eigenlijk begrotingsneutraal moeten zijn, terwijl deze betaling perfect via een wettelijk voorziene procedure voor dringende of spoedeisende betalingen – of zelfs via een goedkeuring door het parlement – had kunnen gebeuren,
- via klasse 4-rekeningen die bedoeld zijn voor derdengelden, terwijl de ontvangsten en uitgaven betrekking hebben op rechten en verplichtingen in hoofde van de staat,
- doordat de regering zichzelf begrotingskredieten verstrekt door een bijzondere macht uit te oefenen, terwijl er nochtans voldoende tijd was om de uitgave door het parlement te laten goedkeuren,
- door kredieten verstrekt via deze noodmachtigingen te gebruiken vooraleer die uitvoerbaar waren, terwijl de uitvoerbaarheid de dag zelf nog verkregen kon worden door een wetsontwerp in te dienen bij het parlement,
- door een bijzondere macht te gebruiken voor een voorstel, terwijl het parlement bij de goedkeuring van de bijzondere macht dat voorstel had verworpen,
- door een bijzondere macht te gebruiken voor een regeling voor coöperanten, terwijl die reeds drie jaar eerder was beloofd, waardoor er meer dan voldoende tijd beschikbaar was geweest om die via de parlementaire procedure te verstrekken,
- door in een bijzondere macht het voorafgaand toezicht van het Rekenhof uit te schakelen, terwijl zulks niet vereist was voor het nagestreefde doel,
- door de Nationale Bank van België de bevoegdheid te verlenen om onbeperkt in de tijd en onbeperkt in volume leningen te verstrekken op risico van de Belgische begroting zonder enige goedkeuring van het parlement of de minister en in het grootste geheim, terwijl het buitenland aantoont dat een goedkeuring door een persoon die politieke verantwoordelijkheid draagt het verlenen van noodliquiditeiten geenszins verhindert,
- door niet-volgestort kapitaal toe te zeggen aan het ESM, dat vervolgens reddingsoperaties kan goedkeuren zonder dat het parlement er nog enige vat op heeft,
- door het uitgavenplafond ingesteld door het meerjarig financieel kader te omzeilen door leningen als waarborgen te kwalificeren,
- door zonder enige wettelijke grondslag per brief waarborgen te verstrekken,
- door de essentiële elementen van een waarborg niet (nauwkeurig) bij wet vast te stellen en de bevoegdheid niet jaarlijks via de begroting te vernieuwen, terwijl de waarborgen wel verbintenissen zijn waarvoor beter een vastleggingskrediet zou worden voorzien in de begroting en
- door uitgaven buiten de begroting om te maken, bijvoorbeeld via het Toekomstfonds of onder het mom van een thesauriebelegging van een participatiemaatschappij.
Telkens werd het parlement en in het bijzonder de oppositie niet de kans geboden om voorafgaand – op het moment dat de actualiteitswaarde en de interesse van het publiek het grootst was – een concreet voorstel te bediscussiëren. Het parlement werd (net als het Rekenhof) buitenspel gezet en verwerd tot een afstempelmachine van voldongen feiten, een vervelende administratieve nagedachte zowaar.
De eindrekeningen bleven in die jaren ook zo lang liggen bij opeenvolgende ministers van Financiën dat het federaal parlement twee keer werd vernieuwd vooraleer het parlement de kans had om zich erover uit te spreken. Op het moment dat die rekeningen dan eindelijk werden ingediend, hadden ze dan ook geen actualiteitswaarde, ontlokten ze geen parlementair debat en waren de politieke consequenties praktisch gesproken onbestaande.
Suggesties
Hoewel begrip gepast is voor de imperfecties die voortvloeien uit het haastwerk dat soms geleverd moest worden, (i) valt dat begrip niet op te brengen wanneer die gebrekkige handelwijze ondanks waarschuwingen keer op keer herhaald wordt en (ii) strekt deze praktijk in elk geval niet tot voorbeeld als we voornemens maken over hoe we in de toekomst gelijkaardige problemen willen aanpakken.
In het grondwettelijk recht geldt hetzelfde als voor de Rode Koningin in Alice in Wonderland: ze moet zo snel lopen als ze kan om niet achteruit te gaan. De constitutionele orde kan haar eigen achteruitgang maar verhinderen en hetzelfde niveau van bescherming bieden als degene die haar afdwingen – in de regel de rechtscolleges – even snel kunnen hollen als de politieke praktijk die steeds nieuwe methoden zal uitproberen om de weg van de minste weerstand op te zoeken en de constitutionele normen te omzeilen.
Mijns inziens kan enkel een verbod op omzeiling toelaten dat de constitutionele regels even snel evolueren als de praktijken die deze regels proberen te omzeilen. Enkel een waakzame bevolking, bevoegde rechtscolleges en onafhankelijke rechters die in de bestaande constitutionele orde geloven en haar willen behouden, laten toe om dergelijk verbod werkelijk ook af te dwingen.
Op dat vlak lijkt het Grondwettelijk Hof van Duitsland in het algemeen tot voorbeeld te strekken. Daar werd het parlement door het Hof verplicht om zich voorafgaandelijk uit te spreken over de redding van overheden, ongeacht of die redding gebeurde door bilaterale leningen, privaatrechtelijke vehikels of internationaalrechtelijke organisaties; en werd de regering aan een zeer verregaande (actieve) informatieplicht onderworpen ten aanzien van het parlement, waar ook de individuele parlementsleden uitgebreide informatierechten hebben omdat ze in principe in alle geheimen van de uitvoerende macht moet kunnen delen om die uitvoerende macht werkelijk te kunnen controleren. Om dit praktisch uitvoerbaar te maken, kunnen er onder bepaalde voorwaarden beslissings-, informatie- en controlerechten van het parlement worden toebedeeld aan een (sub)commissie binnen het parlement. Het Duits Grondwettelijk Hof voorziet in een volle toetsing van de juridische voorwaarden van de schuldenrem en een strikte motiveringsplicht voor de niet-juridische voorwaarden. Het Hof handhaaft die constitutionele regels doordat het via verschillende procedures kan worden geadieerd en ruime bevoegdheden heeft om ongrondwettige overheidshandelingen een halt toe te roepen, ongeacht hun vorm, zelfs als het omissies betreft.
Het Duits Grondwettelijk Hof blijkt vastbesloten om de rechten van het parlement en het democratisch zelfbestuur assertief te verdedigen tegen de geleidelijke uitholling. De vraag is of dat in België ook niet wat meer dient te gebeuren.
Een rechterlijke controle hoeft niet gevreesd te worden. In zowat alle grote reddingsoperaties kwam het gerecht reeds tussen zonder dat dit het onmogelijk maakte om reddingsoperaties uit te voeren. Het Grondwettelijk Hof, de Raad van State en het Hof van Justitie hebben zij aan zij de waarborgen vernietigd die waren verstrekt aan de Arco-coöperanten in het kader van de redding van Dexia. De rechterlijke macht legde voorlopige maatregelen op in de Fortis-zaak. Het Grondwettelijk Hof vernietigde ook de bijdrage die kredietinstellingen in het kader van de depositobeschermingsregeling moesten betalen.
Ook meer openheid over de reddingsoperaties naar het parlement toe moet mogelijk zijn. We hebben nu immers reeds waarborgen voor de parlementsleden die zich bezighouden met veel gevoeligere informatie, zoals die voor de aankoop van militair materiaal en de controle op de veiligheidsdiensten. Wat goed genoeg is voor de bescherming van onze territoriale integriteit en politieke orde, zal ook wel volstaan voor de redding van banken en overheden.
Deze post is gebaseerd op het gelijknamig doctoraal proefschrift dat op vrijdag 23 oktober 2026 aan de KU Leuven werd verdedigd. Zie hier voor de video van de verdediging.
Dr. Jitte Akkermans
Instituut voor Insolventierecht (KU Leuven)
vrijwillig wetenschappelijk medewerker
