Dat de strategische autonomie van Europa en de weerbaarheid tegen de gevolgen van geopolitieke spanningen de laatste tijd hoog op de politieke agenda staat is een open deur intrappen. Dat dit wezenlijke gevolgen heeft voor de markt voor overnames en fusies in België is een minder algemeen gekende gevolgtrekking. Sinds kort kijkt de overheid nochtans – onder impuls van de Europese Unie – kritisch naar buitenlandse investeringen. Die brengen broodnodig kapitaal en cruciale kennis naar onze economie, maar buitenlandse controle over bepaalde Belgische ondernemingen houdt ook risico’s in. Op 1 juli 2024 vieren we al de eerste verjaardag van het Belgische mechanisme dat onze overheid in staat stelt buitenlandse directe investeringen (BDI, beter bekend onder de Engelse afkorting FDI) te onderzoeken. De wettelijke basis is een samenwerkingsakkoord tussen de federale overheid en de gefedereerde entiteiten van 30 november 2022. De introductie van dit mechanisme – van de totstandkoming van politieke consensus tot de implementatie in de praktijk – verloopt niet zonder slag of stoot.
De werking van het Belgische screeningsmechanisme
Wanneer een transactie zou resulteren in de verwerving van zeggenschap door een buitenlandse – in beginsel niet-Europese – investeerder in een onderneming die een zeker publiek belang belichaamt, rust op de partijen een aanmeldingsplicht.[1] Een “Interfederale Screeningscommissie” (ISC) onderzoekt vervolgens de wenselijkheid van de transactie in het licht van de nationale veiligheid, de openbare orde en de strategische belangen van de federale en deelstatelijke overheden. Door de complexe staatsstructuur van België is er niet één enkele bevoegde autoriteit, zoals bijvoorbeeld wel het geval is bij concentratiecontrole door de BMA.
Er zijn maar liefst negen mogelijk bevoegde bestuurlijke niveaus: de federale staat, de drie gewesten, de drie gemeenschappen, alsook de Franse en Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissies. Elk concreet bevoegd niveau duidt één vertegenwoordiger aan, met uitzondering van het federaal niveau dat drie vertegenwoordigers heeft. Een bestuursniveau is bevoegd naargelang de voorgestelde investering een aanknopingspunt heeft met zijn territoriale en materiële bevoegdheden. De federale overheid is altijd bevoegd. In een eerste toetsingsprocedure (termijn van 30 dagen) gaan de bevoegde leden na of er een zeker risico bestaat voor de veiligheid en openbare orde. Indien een bevoegd lid een mogelijk risico identificeert start de daadwerkelijke screeningsprocedure ((verlengbare) termijn van 28 dagen). Daarop neemt elk bestuursniveau afzonderlijk een beslissing dat de investering toelaat, verbiedt, of aan remediërende maatregelen onderwerpt. Op basis van de deze afzonderlijke beslissingen wordt een gecombineerde beslissing gesmeed. Een investering verbieden kan enkel wanneer er unanimiteit is tussen de bevoegde leden. De federale overheid heeft een vetorecht en kan een investering dus altijd verbieden.
Het screeningsproces als black box
Advocaten in de frontlinie van de M&A praktijk ondervinden de complexiteit aan den lijve in hun eerste interacties. Opmerkelijk is de neveligheid van het gehele gebeuren. Dit is deels te wijten aan het gebruik van open normen. Wat precies zijn strategische belangen en kritieke infrastructuur? Wanneer is een onderneming relevant in het licht van de nationale veiligheid en de openbare orde? Dit zijn allemaal vragen die – afhankelijk van de strekking en het bestuursniveau – voornamelijk politiek worden beantwoord. De juristen in de praktijk worden geconfronteerd met een black box in de puurste zin van het woord.
Juristen zijn echter zelden fan van een black box aangezien dit leidt tot rechtsonzekerheid. Het is moeilijk om cliënten te adviseren in een nieuwe materie die vaak politiek hoogst gevoelig ligt en waar een precedentenwerking om verschillende redenen niet mogelijk is. Een houvast mankeert, en dus is de nood hoog om wat lichtpunten te creëren in de black box. In een reeks gesprekken met de praktijk hebben we geluisterd naar beide kanten van het Belgische verhaal. Aan de hand daarvan gaan we op zoek naar enerzijds de werking, het beleid en de intenties van de autoriteit, en anderzijds de belangen van de M&A praktijk, om op die manier de bewustwording te verhogen.
Verheldering: ervaringen uit de praktijk
Aan de ene kant hebben we gesproken met advocaten die aanmeldingen begeleiden. Onze gesprekpartners waren goed voor ongeveer de helft van de aangemelde transacties in de periode van juli 2023 tot februari 2024. Hun reacties waren gemengd. De screening vertegenwoordigt nieuwe business, maar er zijn wel wat bezorgdheden over het sterk gesloten karakter van het screeningsproces: het is niet-transparant, zwaar afgeschermd door confidentialiteitsbekommernissen, en, wat mogelijk erger is, het hanteert een aantal niet transparante kernconcepten.
Zo bv. kennen de partijen de personen in het secretariaat van de ISC, maar dat secretariaat is slechts een doorgeefluik naar de anonieme vertegenwoordigers van de bestuursniveaus. Partijen weten dus niet wie groen licht kan geven aan de transactie.
Advocaten gaan daarom uit van het principe dat ze bij twijfel best aanmelden. Dat riskeert op termijn de houdbaarheid en doeltreffendheid van deze aanpak te hypothekeren.
Aan de andere kant staat een autoriteit die via zijn secretariaat ondanks de beperkte middelen en het bekritiseerbare instrumentarium tot nog toe een degelijke dienst levert – iets wat alle gesprekspartners onderstreepten. De screeningsautoriteit streeft overigens naar het behoud van de open Belgische economie. Toch blijft er een aantal vragen: houdt het mechanisme – vooral de interactie tussen de gefedereerde entiteiten – bv. stand als een politiek gevoelige investering voorligt? Doorheen de gesprekken kwamen allerhande suggesties naar boven om het screeningsmechanisme te verbeteren, ook al staat het nog maar in zijn kinderschoenen. Ook de (Europese) wetgever denkt overigens blijkbaar dat het beter kan.
Valt de Belgische screeningspraktijk in de plooi?
FDI-screening is in beweging, maar gaat niet meer weg. Op Europees niveau probeert de Europese Commissie ondanks haar beperkte bevoegdheden toch haar stempel te drukken op de screeningspraktijk in de Europese lidstaten. Zij lanceerde op 24 januari 2024 een herziening van Verordening 2019/452 waarin zij zich terrein probeert toe te eigenen. De impact van de Europese, nationale en regionale verkiezingen op deze materie valt vandaag moeilijk in te schatten, maar die zal er zijn.
Op 31 mei 2024 delen Marieke Wyckaert en Thijs De Cuyper graag hun bevindingen met u op de Studienamiddag “Het vennootschapsrecht onder invloed: de impact van recente ontwikkelingen in andere rechtsdomeinen” (Leuven en online). Zij schetsen u de regelgeving maar bespreken vooral de bestaande praktijk, leggen pijnpunten bloot en suggereren quick wins en grondige verbeteringen. Investeren zal nooit meer hetzelfde zijn, maar een verwittigd M&A-praktizijn is er twee waard.
Marieke Wyckaert en Thijs De Cuyper
KU Leuven
[1] Het samenwerkingsakkoord somt een aantal sectoren en activiteiten op waarvoor een aanmelding vereist is. Dit is bijvoorbeeld het geval voor de energievoorziening, de media en producten voor tweeërlei gebruik.
Corporate Finance Lab 