Vrijdag 22 september 2017 kondigde minister Van Overtveldt aan dat met ingang van 2018 de fiscus zal ‘samenwerken’ met ondernemingen in het kader van de fiscale controle. Het traditionele conflictmodel tussen fiscus en belastingplichtige zal daarbij worden verlaten en maakt plaats voor een consensusmodel, gebaseerd op begrip, transparantie en wederzijds vertrouwen, en dit naar Nederlands voorbeeld (het zogenaamde Horizontaal Toezicht). Aangezien belastingen in beginsel eenzijdig worden opgelegd door de overheid, hoeft niet te verbazen dat deze maatregel heel wat wenkbrauwen doet fronsen. Samenwerken met de fiscus, cui bono?
De idee achter dit vriendschapsverzoek van de fiscus vertrekt vanuit de veronderstelling dat burgers uiteenlopende motieven hebben om fiscale regels al dan niet na te leven: angst voor bestraffing, morele overwegingen, sociale druk,… Binnen het klassieke (‘verticale’) belastingtoezicht is de fiscus de waakhond van de belastingwet. Wie niet voldoet aan zijn fiscale verplichtingen moet worden opgespoord en worden bestraft. Des te meer macht (of onderzoeksbevoegdheden) de fiscus bezit, des te meer belastingplichtigen voldoen aan hun fiscale verplichtingen. Het consensusmodel gaat echter uit van de omgekeerde redenering: de naleving van de belastingwet stijgt niet alleen wanneer de fiscus diepgrondig controleert maar ook wanneer de belastingplichtige vertrouwen heeft in de overheid. Om het niveau van fiscale regelnaleving te optimaliseren kunnen belastingdiensten dus enerzijds controleren met de ijzeren hand of trachten het vertrouwen van de belastingplichtige te winnen, met een fluwelen handschoen. Binnen de OESO – hevige pleitbezorger van deze laatste strategie – werd aanvankelijk de term enhanced relationship gehanteerd. Om een vermoeden naar achterkamerpolitiek te vermijden en om de inspanningen van beide partijen in de verf te zetten werd beslist om de term Cooperative Compliance te gebruiken.
De interesse van overheidswege in dit systeem is logisch te verklaren. Het groeiende aantal belastingplichtigen en te controleren aangiften weegt jaar na jaar op de controlecapaciteit van de fiscus, zeker in tijden van budgettaire uitdagingen. Horizontaal Toezicht biedt de fiscus de kans om over te gaan op risicogerichte systeemcontrole. In samenspraak met de belastingplichtige worden afspraken gemaakt over de nakoming van fiscale verplichtingen. De fiscus krijgt hierdoor inzicht in de interne, (fiscale) besluitvorming van de onderneming. In theorie heeft het consensusmodel veel weg van een goednieuwsshow: de fiscus kan zijn middelen efficiënter inzetten en zich focussen op de risicogevallen, terwijl de belastingplichtige sneller over rechtszekerheid beschikt. Voor deze laatste is er evenwel een stevig prijskaartje aan verbonden. Het consensusmodel veronderstelt immers volledige fiscale transparantie in hoofde van de belastingplichtige.
De kern van Horizontaal Toezicht is dat de fiscus de omvang en de intensiteit van het toezicht afhankelijk stelt van de mate waarin de belastingplichtige zichzelf al heeft gecontroleerd door middel van een (fiscaal) intern beheerssysteem (Tax Control Framework). Met Horizontaal Toezicht vertrouwt de fiscus dus op de interne validatieprocessen inzake tax compliance van de belastingplichtige. De administratie wil er zeker van zijn dat de aangeleverde aangifte op waarheid berust en de feiten kloppen. Hiervoor beoordeelt de fiscus in eerste instantie niet de fiscale data uit de aangifte maar de interne beheersingssystemen die de juistheid van die fiscale informatie moeten garanderen. Of, zoals Van der enden het stelt: “niet de kwaliteit van de melk wordt onderzocht, maar die van de melkmachine en de koe”. In Nederland is de implementatie van dit interne beheerssysteem niet alleen de toegangspoort tot Horizontaal Toezicht maar eveneens een vereiste van corporate governance. Alle beursgenoteerde vennootschappen met hun statutaire zetel in Nederland zijn via het Burgerlijk Wetboek gehouden aan de Code Tabaksblat (‘de Code’), die is gericht op zelfregulering. Hiermee verklaart het bestuur van de onderneming dat zij in staat zijn de interne processen te beheersen en eventuele risico’s binnen de bedrijfsvoering tijdig te signaleren. Het Tax Control Framework past met andere woorden binnen een breder Business Control Framework, dat verschillende controlecomponenten omvat (risk appetite, event identification, risk assesment and response, control activities etc.). De interne fiscaliteit dient zodoende aan te sluiten bij de bestaande bedrijfseconomische beheersprocessen.
Voorstanders van het systeem zien het consensusmodel dan ook als het instrument bij uitstek om agressieve fiscale planning door multinationals aan banden te leggen. De minister beschouwt de verhoogde rechtszekerheid daarnaast als een extra troef om grote bedrijven voor ons land te laten kiezen. Van een verzoek tot een (h)echte vriendschap kan men dan ook moeilijk spreken. Noem het gerust een aanzoek voor een marriage de raison. Toch is het vooral wachten op de precieze toepassing van dit systeem in de praktijk. De ervaringen in het buitenland leren ons immers dat er heel wat uitdagingen voor de deur staan. Voor alle duidelijkheid: het consensusmodel kan in theorie niet worden beschouwd als een fiscale gunstmaatregel. Het heeft enkel betrekking op de manier waarop de fiscus de fiscale controle organiseert en staat dus volledig los van de inhoud van de fiscale verplichtingen.
Het gevaar schuilt echter in de snelheid waarmee het consensusmodel nu wordt ingevoerd in België. Zowat elk land dat een variant van Horizontaal Toezicht introduceerde in zijn fiscaal stelsel, testte het systeem eerst gronding via een pilot project over verschillende jaren, veelal met een beperkt aantal grote ondernemingen (vb. Frankrijk, Nederland, Italië,…). Het consensusmodel is immers niet even toegankelijk voor elke soort belastingplichtige. Gelet op de complexiteit van hun (internationale) fiscale positie, stellen de meeste rechtssystemen het model slechts open voor een beperkte groep multinationals. Dit doet meteen vragen rijzen bij het grondwettelijk gewaarborgd gelijkheidsbeginsel. Sommige auteurs zien het zelfs als een vorm van selectieve en verboden fiscale staatssteun. Voor kmo’s rijzen er eveneens problemen. Voor deze ondernemingen wordt de ‘samenwerking’ formeel vastgelegd in convenanten met de vertegenwoordigers van een sector en de fiscale dienstverleners. De Big Four wrijft zich wellicht al in de handen.
Hopelijk wordt er van overheidswege voldoende aandacht besteed aan een duidelijk, juridisch kader voor de implementatie van het consensusmodel in het Belgische fiscale landschap. Zo niet, dreigt deze vorm van fiscaal toezicht immers net zijn fundament van het vertrouwen in de fiscus onderuit te halen. Dit vertrouwen kan weliswaar toenemen in hoofde van de belastingplichtigen die deelnemen aan het consensusmodel, toch lijkt deze vorm van toezicht net een negatieve invloed te hebben op het vertrouwen in de fiscus bij de overige belastingplichtigen, die niet kunnen deelnemen. Momenteel heerst vooral nog de perceptie dat het gaat om de zoveelste gunstmaatregel ten voordele van multinationals: terwijl het bankgeheim wordt afgeschaft voor de man in de straat, zal de fiscus in een duistere achterkamer en in samenwerking met de multinational diens fiscale situatie doorlichten.
Het systeem heeft – althans in theorie – verschillende voordelen, zowel voor de fiscus als voor de belastingplichtige. Wil Horizontaal Toezicht een stille dood als mislukte gunstmaatregel na de volgende verkiezingen vermijden, zal het vooral in de praktijk zijn nut moeten aantonen. Ten slotte moet worden benadrukt dat het consensusmodel het klassieke (‘verticale’) toezicht niet vervangt. Net zoals op Facebook heeft de belastingplichtige immers de keuze het vriendschapsverzoek van de fiscus te aanvaarden dan wel af te wijzen. In het eerste geval stelt hij zijn profiel vrijwillig en volledig open voor de fiscale administratie. In het andere geval zal de fiscus via de oude middelen trachten een beeld te krijgen van de fiscale situatie van de belastingplichtige. Keep your friends close, but your enemies closer…
Kristof Wauters
Assistent Economisch Recht
Onderzoekseenheid Fiscaal Recht
Centrum voor Overheid en Recht (CORe), UHasselt
De auteur bereidt momenteel een proefschrift voor omtrent Cooperative Compliance in België en de juridische gevolgen hiervan voor de belastingplichtige. Het doctoraatsonderzoek vindt plaats onder het promotorschap van prof. dr. Elly Van de Velde (UHasselt).
Corporate Finance Lab 